对渔业行政执法中的几点建议

2009年黄、渤海 “禁渔期”期间，笔者作为渔业行政机关的法律顾问,有幸随执法检查船，到黄、渤海海区进行渔业行政执法。在执法过程中发现了一些问题（包括立法、执法）。感觉到现阶段海上行政执法行为与法律、法规的规定因种种客观因素难以完全一致，客观上形成“执法不严”的现象，这些问题的发生有些方面是由于立法上缺乏明确的规定造成的，有些是出于执法机关相关利益促成的，造成渔业行政执法没能执法必严。这些问题如不能妥善加以解决，不仅关系到渔业执法机关是否做到有法可依、有法必依、规范执法的问题。而且关系到渔业法制建设中依法办事、文明执法，人性化执法能否落实的问题。
        现将在2009年黄、渤海区渔业行政执法过程中，接触到的几个问题从法律规定与实践结合上提出一些见解
一、改变以缴纳“赔偿费”代替“行政处罚”
        在黄、渤海“禁渔期”内，渔政执法人员，对违法捕捞的船只依法做行政处罚后，被处罚的相对人拿到的不是规定的“行政罚款收据”，而是“渔业资源损失赔偿费收据”。深入查看行政处罚案件的《卷宗》，发现卷宗的《行政处罚立案审批表》、《询问笔录》、《查封、扣押单》等法律文书都是按照《行政处罚法》、《农业行政处罚程序规定》中的处罚程序办理的。但在卷宗***后《案件处理意见书》中，却将依法对当事人“罚款”转为：“责令当事人缴纳渔业资源损失赔偿费（以下简称赔偿费）。”而这种赔偿费数额高达十万元人民币。收取赔偿费的法律依据是：辽宁省人大常委会在1998年作出的“实施《中华人民共和国渔业法》办法”第二十七条规定：“违反本办法，造成渔业资源损失的渔业行政主管部门收取渔业资源损失赔偿费”。                                                     
        （一）以“赔偿费”代替“罚款费”的“代替”行为后患太多，并有如下不妥之处：
        ******：“渔业资源赔偿费”不属于行政处罚范畴。
        辽宁省实施《中华人民共和国渔业法》办法（以下简称《办法》），第二十七条：“违反本办法，造成渔业资源损失的渔业行政主管部门收取渔业资源损失赔偿费”。这条规定的“渔业行政主管部门收取的赔偿费”，不属于《中华人民共和国行政处罚法》规定的行政处罚行为。根据《中国人民共和国行政处罚法》（以下简称《处罚法》）第八条、十一条规定：地方法规只能根据《处罚法》第八条1-4项的内容设定地方处罚内容，而其设定处罚的内容要在法律、行政法规规定的行政处罚种类、幅度范围内，对具体行政处罚的细化。也就是说，辽宁省《办法》无权设定缴纳“渔业资源损失赔偿费”这样种类的“行政处罚”。因此笔者认为：《办法》第二十七条的规定，已经超越了《处罚法》规定的设定行政处罚的权限。如果说该《办法》继续存在有效的话，只能说《办法》第二十七条规定的缴纳“赔偿费”不属于行政处罚的范畴。
        第二：收取“渔业损失赔偿费”缺乏法定程序和执行标准。         
        辽宁省《办法》第二十七条只规定了由渔业行政主管部门收取赔偿费，没有规定收取赔偿费适用的程序和收取赔偿费的标准是什么，二十七条规定缺乏可操作性，赔偿费******上线及******下线收取的限额是多少却没有规定。因此这种收取赔偿费的工作，在现阶段渔业行政主管部门无法操作。
如果渔业行政执法部门还继续操作，因不具备法律规定的程序和标准，其结果势必会造成执法混乱的局面，同时也会产生不良后果。
        第三：交纳“赔偿费”的当事人不服气。
        笔者在2009年禁渔期期间，曾经在与交付该赔偿费的当事人（船长）交谈时发现，这些交纳赔偿费的当事人，对违法捕捞事实没有异议，但是对交纳“渔业资源损失赔偿费”却有“想法”。如某渔船的船长说：“我们违法捕捞我们认罚，但是交纳十万元的赔偿费我们不理解，而且这种高费额的罚款几乎让我们倾家荡产，数额太高我们心里不服。”
        总之要正确适用《行政处罚法》，给违法当事人***恰当的行政处罚，达到渔业行政管理的效果。这就要求行政执法人员在办每件案件时，都要有法必依、执法必严，做到程序合法，适用法律规范准确，量罚适当。要依照行政处罚的程序立案，以收取“赔偿费”为结案的执法现象，是不依法行政的表现。
        （二）现阶段如何执行辽宁省《办法》第二十七条的问题
        到目前为止，辽宁省实施《中华人民共和国渔业法》办法还继续有效，如何正确的执行《办法》第二十七条，笔者提出以下建议：
        首先，要提高认识，从思想上去掉用收取“赔偿费”，来维护行政执法机构自身利益的不良思潮。同时还要克服对行政处罚相对人提出“听证”程序“怕麻烦”的思想。
        其次，现行的法律、法规考虑到在海上执法中存在的特殊性，《中华人民共和国渔业法》第四十八条规定，“将违法船只带回港后执行处罚。”这个规定就给行政执法人员有充分执法处罚的时间，有利于在处理案件中的送达、************、听证、执行等一系列程序工作顺利完成。同时也给被处罚相对人行使申辩权、听证权利的充分时间。“回港后进行处罚”能使《行政处罚法》及《农业行政处罚程序》规定中的听证等各项程序都能在“处罚港”内完成。
        再次，如果在海上行政处罚过程中，被处罚人根据辽宁省《办法》27条规定，自愿申请交纳渔业资源损失赔偿费，渔业行政主管部门应当依法收取。但是要求在收取“赔偿费”的操作当中，做到各种法律程序、法律手续完整齐备，程序合法。赔偿费数额根据《渔业法》的相关规定，要严格控制在五万元以下。交纳渔业资源损失赔偿费不是行政处罚行为，因此也可以与行政处罚合并进行。这不存在重复处罚问题。赔偿费与处罚款一并进行是有法可依的，也是文明执法，执法人性化的初步尝试。在“行政罚款”与“赔偿费”同时交纳时，要严格掌握其数额，两项数额相加不能超过十万元为妥。
        由于立法方面的不完善，加上渔业行政主管部门工作条件方面的原因，使得行政执法人员经常发生执法操作无法可依的情况，这种需要改进的状况，要求执法人员和部门，经常向立法及上级有关部门反映这种执法操作无法可依的情况，提出改进意见请有关部门尽快制定新的、适用海上执法特殊情况的、操作性强的规范性文件。在这些规范性文件出台之前，执法人员切记不要凭自己的理解来执法，否则会出大乱子。
二、 怎样认定“情节一般”、“情节严重”和“情节特别严重” 
        这个问题既是一个立法问题，也是一个处罚中经常遇到的实践问题。到目前为止，法律、法规、行政规章以及规范性文件中对行政违法情节是“一般”、“严重”还是“特别严重”没有统一的具体的规定。可是在行政执法实践中执法人员却要依据“一般”、“严重”、“特别严重”三个性质不同的具体“情节”，来决定处罚罚款数额标准。严格上讲，这种无法可依的的随意性处罚就是于法无据。为解决这个问题笔者走访了专业执法人员和领导，根据渔业行政执法的特殊情况，在总结经验的基础上认为，现阶段有两种方法可以解决这个问题。
        一是行政立法机关或地方立法机关及渔业主管机关尽快从立法角度对“三大情节”统一制定标准，以便在执法中有明确的运用标准。
        二是在立法部门没制定出统一的情节标准之前，根据生效的法律、法规、地方性法规及规章中有关“情节”的规定进行归纳、类推及合理的调整，结合实践经验制定出统一模式规范，供执法人员在处罚时参照。
        笔者根据《渔业法》《渔业法实施细则》、辽宁省《办法》和《农业行政处罚程序法》等法律、法规和规章中有关情节内容方面的规定，加以归纳成以下内容。