对违法渔船抗拒执法检查的处理建议

摘要：渔业海上行政管理活动，是在海上特殊环境下的执法活动。渔业行政执法人员要依法履行对违法船只的检查、************、扣押违法船只带回就近港依法处理等职责。在海上特殊情况下，履行这些职责活动会遇到很多难以操作之处。如：会遇到违法渔船抗拒执法人员登船检查、毁灭证据、迅速逃跑等问题。现阶段要妥善解决这些执法中的问题，不仅缺乏法律方面的依据，而且在海上执法过程中很容易发生“意外事件”。这种“意外事件”很可能会造成执法人员、渔船捕捞人员的人身伤害或者是船舶损坏。如何在海上特殊执法环境中避免发生这些“意外事件”，以及如何对“意外事件”所造成的损害后果妥善处理，是当前亟待解决的问题。本文针对如何解决上述问题提出一些建议。

关键词：渔政执法措施   损害处理    犯罪案件处理

一、渔船进行违法捕捞时，依法采取的应急措施
      在海上渔业行政管理中，***普遍存在的问题是渔船在“禁渔期”、“禁渔区”进行非法捕捞。渔业行政执法人员对这些违法渔船，要依法登船检查、************、扣押渔船、对违法渔船进行处罚。为顺利完成这些行政执法职责，行政执法人员应迅速采取以下相应的措施，但不能超出法律规定的界限。
（一）发现渔船非法捕捞时应采取的措施
      渔业行政执法人员发现渔船在非法捕捞时，要在******时间用各种通讯设备，向违法捕捞船只发出依法登船检查的信息，传达渔业行政执法人员要登船依法履行职务的意思表示，发出登船口令时要注意运用恰当的语言，还要注意语音、语气，要依法、认真、理智、心态平和，不能用粗暴、威胁等不当的语言，避免给违法人员造成心理恐慌，导致意外情况的发生。如果发现违法捕捞现场有多条渔船时，在传达要登船执法检查信息的同时，要利用各种远距离摄影、录像设备拍录现场，要逐条船进行拍摄、拍录，还要用专用仪器记录非法捕捞渔船的确切位置和航迹，防止因非法捞渔船逃跑而没有留存证据。由于海上证据取得难度较大，且极易灭失，拍摄时要注意拍摄技术，不能孤立的拍摄船舶或个人，要注意结合违法事实发生的时间、地点、程度等，要使摄影、录像的证据客观、******，许多技术手段还需要进一步研究，对于现场拍摄的录像证据，任何人不得擅自对原始录像实况进行剪辑或技术处理，必须以原始录像实况刻制光盘归入档案。对于原始录像实况证据光盘应与书面资料一同归入档案，由渔业行政执法机关中的专人负责保管，未经渔业行政执法机关的领导许可，保管人员不得擅自将录像证据外借，更不得向外泄漏。
（二）违法渔船逃跑时应采取的措施
      当渔业行政执法人员要登船检查时，在正常的情况下，违法渔船会配合，但有时个别非法渔船会迅速开足马力逃跑，并销毁证据（将渔具投入海中等）。针对这种情况，渔业行政执法人员要先对那些有逃跑意向的违法渔船，进行登船检查，但不要强行登船，对违法逃跑的渔船也不要全力追赶，******是向他们进行法律、政策宣传，通过通讯设备向违法人员讲明逃避执法的法律后果，使他们能够主动停船，配合渔业行政执法人员登船执法。总之，要在保障安全的基础上，渔业行政执法人员才可登船行使职务，对那些已经逃出捕捞作业区域的渔船，要根据实际情况决定是否进行追堵，防止发生“意外事件”。
（三）对扣押回港的非法渔船应采取的措施
      渔业行政执法人员依法对违法渔船进行检查后，决定将违法渔船扣押回港处理。首先，在取得充分证据的前提下，要向违法渔船依法作出扣押回港的决定，并履行必要的手续；其次，向全体违法渔船上的工作人员，宣布依法扣押渔船回港处理的决定，要求违法渔船的船员配合执法，同时向船长说明如不配合执法，在回港途中发生“意外事件”所造成的损失由责任者承担。再次，在回港途中要严格执行海上运行安全规则，对被扣押回港渔船上的各种设施进行安全检查，如果对可能在回港途中发生不安全的情况，应及时采取必要而有效的措施，保证被扣押渔船的安全回港。***后，在起航回港的途中，要时刻注意被扣押渔船上的一切情况，必要时渔业行政执法人员可以到被扣押的渔船上，进行安全监督，保证被扣押渔船顺利安全回港。

二、违法渔船逃避执法检查时应采取灵活的措施
      海上渔业行政执法人员，发现违法渔船正在进行非法捕捞时，会驾驶执法船艇靠近非法捕捞现场，这时部分非法捕捞渔船会立即开足马力逃避执法检查，还有的个别渔船会开足马力向公海或者国外海域逃跑，在逃跑过程中还进行销毁证据（向海中抛渔具、涂抹船号标志等）。对那些阻碍渔业行政执法人员登船，或开足马力逃跑的违法渔船，渔业行政执法人员要对他们讲解国家渔业管理方面的法律规定，要对他们进行心理攻击，争取使他们主动配合渔业行政执法人员检查，如果非法渔船还不停船，渔政执法人员要根据当时的具体情况，采取灵活的措施。原因有两个：
      一是，防止在强行登船和追堵途中发生“意外事件”，避免造成人员伤害或船舶损失。如在二OO九年渤、黄海禁渔期间，当执法船艇向某渔船发出登船检查信号后，该船突然加大马力，全速向朝鲜海域方向逃跑，并突然向右打舵，用其渔船后尾部撞击执法船艇。该渔船在逃跑的同时，还将船上渔具抛向大海以毁灭证据，船长还用油漆涂抹船号标志。由于执法艇吨位轻，被撞后虽然没造成人员伤害，但艇身被撞裂进水。渔业行政执法人员被违法渔船的这种抗法行为所激怒，于是开足马力与其他执法船艇合围该违法渔船，一小时后将该渔船制服。
      二是，强行登靠违法渔船或者追堵逃跑的违法渔船缺乏法律依据。我国的《渔业法》、《行政处罚法》、《农业行政处罚程序规定》等法律、法规、规章中都规定了，渔业行政处罚行为是一种追究行政法律责任的具体行政行为，这种行政处罚行为与追究刑事法律责任的行为，在本质上是不同的。“强行”登船履行职务或者“追堵”逃跑违法的渔船，在我国的《行政处罚法》、《渔业法》等法律、法规和规章中都没有明确的规定，给渔业行政执法人员在现实的执法检查中带来了困难。但是对那些******抗法、结伙抗拒的行为，并造成执法人员伤害、执法船艇损坏的行为，要依据《行政处罚法》第二十二条、《渔业法》第三十八条和《农业行政处罚程序规定》第十七条的规定处理：违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。

三、对“意外事件”造成的损害应如何处理
      在海上渔业行政执法中，由于各种原因和特殊环境很难避免“意外事件”的发生，也可能造成了一些人员伤害或者船舶损坏的后果。如何承担造成损害后果的责任，是人们十分关注的问题，必须处理得当。这里提出以下几点建议：
（一）在分清责任的基础上，各方协商解决
      几年来，在海上渔业行政执法中，全国各海区在执法过程中都曾经发生过多起“意外事件”，有后果严重的还造成了人员伤亡及船只沉没。如在二OO七年的禁渔期内，违法渔船进行非法捕捞，渔业行政执法人员决定暂扣渔船带回就近港接受处理。在带回就近港途中，突然海上起风，使违法渔船触礁，渔船有沉没的危险，渔船上的人员有生命危险，渔业行政执法人员奋力施救，使渔船上的十一名船员全部获救，但由于海上风力太大导致渔船沉浸，造成了严重的后果。
      解决这些“意外事件”造成的损害后果问题，首先，要尊重各主体方的平等性，也就是说，渔业行政执法机关与船主及受损害人是平等主体之间的法律关系。其次，要根据在意外事件发生中各方的责任大小，来确定各自应当承担相应的民事责任，也就是各自应当承担的损害赔偿数额。在处理过程中要多考虑受损方的利益，力求能通过调解达成协议，从而达到和谐社会的局面。
（二）通过仲裁或诉讼解决
      当双方达不成协议时，受侵害方会寻找各种途径来解决，如向各级政府部门上访，到仲裁委员会申请仲裁，到人民法院提起诉讼。在一般情况下，渔业行政执法机关是被申请方或者是被告。此时的行政执法机关应当收集好各方面的证据，本着以事实为依据、以法律为准绳和安定团结的原则，向司法机关陈述“意外事件”发生的全部真实情况，申请仲裁委员会或人民法院给予调解结案，如不能够调解结案，双方可以通过裁决或判决的方式结案，如果仲裁委员会的仲裁裁决书或人民法院的判决书发生了法律效力，渔业行政执法机关就应尽快依法履行。

四、构成犯罪的案件坚决移送司法机关
（一）渔业行政执法机关移送犯罪案件的法律依据
      我国的《渔业法》第三十八条规定：“使用炸鱼、毒鱼、电鱼等破坏渔业资源方法进行捕捞的，违反关于禁渔区、禁渔期的规定进行捕捞的，或者使用禁用的渔具、捕捞方法和小于***小网目尺寸的网具进行捕捞或者渔获物中幼鱼超过规定比例的，没收渔获物和违法所得，处五万元以下的罚款；情节严重的，没收渔具，吊销捕捞许可证；情节特别严重的，可以没收渔船；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”在******人民检察院、公安部印发的《******人民检察院公安部关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》中，将这些种犯罪行为正式确定为“非法捕捞水产品罪”，依照法律规定依法定罪量刑。《立案追诉标准（一）》第六十三条规定：“违反保护水产资源法规，在禁渔区、禁渔期或者使用禁用的工具、方法捕捞水产品，涉嫌下列情形之一的，应予以立案追诉：（一）在内陆水域非法捕捞水产品五百公斤以上或者价值五千元以上，或者在海洋水域非法捕捞水产品二千公斤以上或者价值二万元以上的；（二）非法捕捞有重要经济价值的水生动物苗种、怀卵亲体或者在水产种质资源保护区内捕捞水产品，在内陆水域五十公斤以上或者价值五百元以上，或者在海洋水域二百公斤以上或者价值二千元以上的；（三）在禁渔区使用禁用的工具或者禁用的方法捕捞的；（四）在禁渔期内使用禁用的工具或者禁用的方法捕捞的；（五）在公海使用禁用渔具从事捕捞作业，造成严重影响的；（六）其他情节严重的情形。”根据以上的法律规定，渔业行政执法人员在海上行政执法工作中，如果遇到符合以上条件的犯罪行为，应该依照法律规定移交司法机关处理。我国《行政处罚法》第七条规定：“违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替刑事处罚。”第六十一条规定：“行政机关为牟取本单位私利，对应当依法移交司法机关追究刑事责任的不移交，以行政处罚代替刑罚，由上级行政机关或者有关部门责令纠正；拒不纠正的，对直接负责的主管人员给予行政处分；徇私舞弊、包庇纵容违法行为的，比照刑法******百八十八条的规定追究刑事责任。”基于法律的强制性规定，渔业行政执法机关在行政执法中，不能以行政处罚代替刑事处罚，对符合犯罪构成条件、应当追究相对人刑事责任的案件，必须移交司法机关处理。
（二）公安边防海警对海上刑事案件有管辖权
      根据相关法律规定，应该将在海上发生的刑事案件全部移交到有管辖权的公安机关处理。依据《公安机关海上执法工作规定》第二条的规定：“公安机关海上执法任务，由公安边防海警承担，公安机关其他部门配合，但法律、法规另有规定的除外。”第四条规定：“对发生在我国内水、领海、毗连区、专属经济区和大陆架违反公安行政管理法律、法规、规章的违法行为或者涉嫌犯罪的行为，由公安边防海警根据我国相关法律、法规、规章，行使管辖权。”可见，根据有关法律的规定，公安边防海警对发生在海上的刑事案件具有管辖权。但是由于公安机关内部对管辖海域划定的不确定，以及目前我国海上执法主体不统一的现状，对于一些需要移送的案件，可以选择移送到公安边防海警支队、大队或者公安机关海上治安管理分局。
      依法向司法机关移送刑事案件，是渔业行政执法机构的法定义务和责任。管辖权的设定是由法律直接规定的，如果管辖权发生争议时，应当由上级主管机关指定管辖，一些执法机关、单位之间签订的管辖权协议是不符合法律规定的，当然是无效的。所以，各级渔业行政执机关不能与相关司法机关订立有关移送案件管辖权的协议。
（三）渔业行政执法机关移送海上刑事案件的程序
      在移交海上发生的刑事案件时，应根据国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定 》第四条规定：“行政执法机关在查处违法行为过程中，必须妥善保存所收集的与违法行为有关的证据。行政执法机关对查获的涉案物品，应当如实填写涉案物品清单，并按照国家有关规定予以处理。”“对易腐烂、变质等不宜或者不易保管的涉案物品，应当采取必要措施，留取证据；”“对需要进行检验、鉴定的涉案物品，应当由法定检验、鉴定机构进行检验、鉴定，并出具检验报告或者鉴定结论。”第五条规定：“行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，应当立即指定2名或者2名以上行政执法人员组成专案组专门负责，核实情况后提出移送涉嫌犯罪案件的书面报告，报经本机关正职负责人或者主持工作的负责人审批。行政执法机关正职负责人或者主持工作的负责人应当自接到报告之日起3日内作出批准移送或者不批准移送的决定。”“决定批准的，应当在24小时内向同级公安机关移送；决定不批准的，应当将不予批准的理由记录在案。”第六条规定：“行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件，应当附有下列材料：（一）涉嫌犯罪案件移送书；（二）涉嫌犯罪案件情况的调查报告；（三）涉案物品清单；（四）有关检验报告或者鉴定结论；（五）其他有关涉嫌犯罪的材料。”
      综上所述，渔业行政执法机关在海上特定环境中，更要依法履行职责。在对非法捕捞渔船进行行政外罚的过程中，要严格依法行政，要根据当时的具体情况，决定是否对违法渔船实施强行登船检查，决定是否对已经逃跑的违法渔船进行追堵，防止发生“意外事件”。同时也造成人身伤害、船舶损坏的后果。在处理“意外事件”造成损害后果的问题时，要以我国《民法通则》等有关法律、法规、规章为基础，在平等自愿的基础上尽力达成调解协议。不能达成调解协议的，渔业行政执法机关要充分理解受害方申请仲裁或者提起诉讼的行为。对在海上渔业行政执法中发现的刑事犯罪案件，应当在依法******************的基础上，迅速移送司法机关追究刑事责任。在《中华人民共和国行政强制执行法》未生效前，对于逃跑、阻碍执法人员依法履行职务的渔船，只要不是******抗法，都要依照农业部的“农办渔[2008]”第16文件的规定去处理。